近日，经国务院同意，教育部等七部门联合印发《特殊教育发展提升“十五五”行动计划》，明确要求加快建设高质量特殊教育体系，到2030年“基本形成特殊教育优质融合普惠发展格局”。
9月18日，《人民教育》2026年第18期推出“推进特殊教育优质融合普惠发展”专题，邀请多位专家深度解读相关政策，研讨特殊教育高质量发展路径。我校党委书记黄军伟署名文章《全面推进融合教育治理的战略逻辑、政策指向与实施策略》在该专题刊发。
文章指出，《特殊教育发展提升“十五五”行动计划》以支撑建设教育强国战略和持续增强残疾儿童青少年融入社会和终身发展能力为价值核心，统筹反映时代发展需求。其中，增进教育机会公平的政策理念以及系列政策工具综合运用，鲜明体现了以全面推进融合教育治理提升教育普惠性的政策指向。全面推进融合教育治理要坚持央地协同、适性发展，要坚持在党的领导下法治、行政、专业自治与社会参与协同治理。
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全面推进融合教育治理的战略逻辑、政策指向与实施策略
特殊教育发展规划是阐明我国中长期特殊教育发展战略意图、战略目标和重大任务，进行宏观治理的有效手段。过去实施三期特殊教育提升计划的经验表明，特殊教育发展规划对于贯彻落实国家发展战略，凝聚发展共识、引领发展方向、优化资源配置、推动全面协调可持续发展，具有不可替代的战略导向作用。它彰显了集中力量办大事的中国特色社会主义制度优势，有效保证特殊教育稳定、协调、持续发展。
经国务院同意，教育部等七部门联合印发《特殊教育发展提升“十五五”行动计划》（简称《行动计划》），全面部署“十五五”期间特殊教育事业高质量发展，对进一步“以优质融合为目标办好特殊教育”具有重要意义。
一、以规划布局统筹回应时代发展需求的战略逻辑
新中国成立以来，特殊教育主要体现为政策性主导的设计安排。其中，特殊教育发展规划以特定价值和思维方式反映特殊教育中长期的政策框架与治理方式，体现特定时期的战略逻辑。《行动计划》牢牢把握教育的政治属性、人民属性、战略属性，立足新时期经济社会发展格局与国家战略需求，跳出特教看特教、立足全局谋发展。从《行动计划》整体布局看，其以下两个维度的战略逻辑，既统筹反映时代发展需求，也为全面推进融合教育治理锚定战略逻辑依据。
一是突出服务支撑建设教育强国战略。新时代以来，特殊教育成为教育强国建设的重要组成部分，是总体实现国家发展战略的重要支撑。《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》在“主要目标”中要求“教育服务国家战略能力显著跃升”。《行动计划》首先以服务国家发展为价值核心，在提升特殊教育供给服务水平、提高特殊教育质量和特殊教育贡献度方面，谋划教育机会公平、教育资源配置、教育质量提升以及支撑教育强国建设的具体措施。
与以往相比，《行动计划》集中凸显了“促进特殊教育数字化发展”“强化特殊教育普惠发展”“加强特殊教育国际交流合作”三个维度的时代特色。这三个维度以独立呈现、独立表达而又相互关联的方式呈现《行动计划》的战略意图。即，这三个维度是基于教育强国战略需求，并结合人工智能发展、残疾人口结构和教育需求变化而作出的前瞻性布局。
具体而言，“促进特殊教育数字化发展”维度以“积极推进特殊教育数字化建设”“探索人工智能助力特殊教育发展”为政策构架，积极应对时代科技变革，推动特殊教育发展踏上“快车道”。这是服务建设教育强国的技术支撑。“强化特殊教育普惠发展”以“积极建设包容接纳的无障碍校园环境”“提供无障碍支持服务”“县级以上教研机构应配足配齐特殊教育教研员”“推动普通中小学（幼儿园）校（园）长、教师融合教育全员培训”等创新性政策措施，以及“巩固完善特殊教育经费投入机制”“持续改善特殊教育办学条件”等传统举措，从政府公共服务职能视角提高对特殊教育的供给保障水平，为服务建设教育强国提供政府公共服务的物质支撑。“加强特殊教育国际交流合作”是具有创造性和战略性的政策举措，集中反映了新时代教育强国建设积极面向世界、面向未来的政策思维。其中，主要包括“拓展特殊教育对外合作渠道”“提升特殊教育对外交流水平”两个方面政策举措，特别是在深度参与全球特殊教育治理与提供全球特殊教育公共产品方面，要求“积极参与国际组织特殊教育项目，深度参与全球特殊教育政策、标准和规范制定”“为全球特殊教育发展提供中国智慧与方案”，这在中国特殊教育政策设计中具有划时代的里程碑意义，展现了新时代中国特殊教育的深刻变革，反映了中国特殊教育发展道路的坚定自信，也体现了中国作为《残疾人权利公约》缔约国和负责任大国向全球输出特殊教育公共产品的国际担当。
二是强调优质融合普惠发展的价值理念。特殊教育是促进教育公平、保障残疾人民生的关键领域，特别是在促进残疾人全面发展、更好融入社会生活以及提升残疾人共同富裕的能力方面，具有明显的民生价值。特殊教育发展规划历来重视将特殊教育的民生价值作为一个重要战略逻辑。党的二十大提出强化特殊教育普惠发展，党的二十届三中全会要求健全特殊教育保障机制，党的二十届四中全会强调办好特殊教育，都强调了这一战略思维。《行动计划》是在已有重大政策实践与经验总结基础上的进一步政策提升，包含着对我国特殊教育发展逻辑、规律和历史经验的高度升华与概括；也包含着对“十五五”时期“特殊教育何处去”等重大问题的超前研判。
具体而言，坚持以人民为中心发展教育是特殊教育持之以恒的连续性政策思维。“十五五”时期是残疾人口数量、类型结构深刻调整和教育需求复杂变动的关键时期。习近平总书记强调，“残疾人是一个特殊困难的群体，需要格外关心、格外关注”“残疾人是社会大家庭的平等成员，是人类文明发展的一支重要力量”。这充分肯定了残疾人发展和社会文明发展的辩证逻辑，强调关心残疾人民生福祉，关心残疾人对社会发展的支撑作用。《行动计划》充分体现了这一思想，在“总体要求”中强调，“遵循特殊教育发展规律和残疾儿童青少年学习规律，坚持普惠发展、有教无类，坚持数字赋能、因材施教，坚持多元成才、自强自立”的原则，并提出“持续增强残疾儿童青少年融入社会和终身发展的能力”的目标要求。这是对以人民为中心办好人民满意的教育的进一步深化，是对提升特殊教育人民属性内涵的进一步丰富。特别是在受教育机会保障、教育质量提升、资源条件供给等方面，体现了高度的人本主义教育思想与发展理念。如在“充分保障残疾儿童青少年受教育机会”“着力提高特殊教育质量”维度，通过“扩大特殊教育资源供给”“优化残疾儿童教育安置”“畅通残疾学生升学渠道”“持续深化特殊教育课程教学改革”“加快提升孤独症儿童教育水平”“不断强化特殊教育专业支持”等，进一步凸显政府公共服务职能，满足残疾儿童青少年成长发展的美好愿望。
二、以全面推进融合教育治理增进教育普惠性的政策指向
优质融合普惠发展是《行动计划》追求的重要价值。融合教育是推动教育普惠、促进教育公平的重要引擎，在构建优质融合普惠发展格局中发挥着引领作用。推进融合教育是国际发展趋势，也是中国特殊教育发展变革的时代主流。党的十八大以来，党和国家以办好人民满意的教育为目标，科学谋划与推进融合教育制度变革。《行动计划》立足已有经验、实践问题和战略需求，集中凸显了全面推进融合教育治理、提升教育普惠性的政策价值。
一是以优质融合增进教育机会公平的政策理念全面提升教育普惠性。融合教育是增进残疾儿童青少年教育机会公平的重要方式。融合教育在保证残疾儿童青少年平等的入学机会、无差别的教育资源分配，以及平等参与、充分融合成长的教育目标保障方面，具有极大的增进教育普惠性的优先价值。从国际经验看，融合教育已经成为满足所有特殊教育需要者的首选教育方式，在教育安置中占据主导性地位。在我国，融合教育虽然起步较晚，但是经过三期特殊教育提升计划等政策实践，融合教育已经深刻融入教育体制，成为推动整个教育领域育人理念与育人方式变革的催化机制。
在教育理念层面，融合教育以平等参与、充分融合成长为旨归，推动教育领域乃至全社会的残疾观和残疾人教育理念更新，促进人们重新认识人类差异，重新认识教育。“残疾是人类多样属性”“教育是所有差异人的教育”日趋成为社会共识。在教育制度层面，融合教育以平等满足所有差异人的教育需求为目标，撬动普通教育在制度设计、育人方式和教育支持等方面的整体变革。特殊教育专家委员会制度、特殊教育资源中心制度、入学争议解决制度、考试合理便利制度等增强了教育服务所有差异人成长发展的能力。在教育实践中，通过入学评估认定、就近就便安置、资源教室、个别化教育、家校共育、课程教学调整等一系列实践举措，推动教育发展走向“优质公平”，走向“满足所有差异人的教育”。
《行动计划》基于融合教育的上述实践，把全面推进融合教育治理作为构建优质融合普惠发展格局的重要支撑。《行动计划》在“总体要求”中旗帜鲜明地提出富有中华优秀传统教育思想特色的融合教育原则。如以“有教无类”“因材施教”这些极具中国特色的教育理念，作为促进残疾儿童青少年全面发展、增强他们融入社会和终身发展能力的重要原则，反映了以融合教育促进育人理念与育人方式变革、支撑优质融合发展的政策价值追求。《行动计划》还在已有实践经验的基础上进一步强调，坚持就近就便原则，“应融尽融、应入尽入”推进残疾儿童随班就读；“充分发挥各地特殊教育专家委员会作用”、推进特殊教育资源中心建设等一系列政策措施，更充分体现了持续增强残疾儿童青少年融入社会和终身发展能力的旨归。
二是以系列政策工具综合运用全面提升融合教育治理成效。融合教育实施对教育改革发展的影响是整体的，也是全方位的。推进融合教育治理必然涉及各级各类教育的全面变革，要求教育理念、教育体系、教育制度、教育内容、教育方法作出相应的系统性协同治理转变。全面推进融合教育治理是一个系统性、结构性、持续性的综合改革过程，需要选用科学的政策工具切实保证政策设计向政策效能转化。新制度主义强调文化和认知性要素对治理的重要影响作用。《行动计划》重视回到中华优秀传统文化与中国历史的框架选择教育政策工具。除了前文所述“有教无类”“因材施教”等中华优秀传统教育思想外，还特别关注政府、学校、教师、社会的认同和信任，强调党的全面领导的制度优势，强调政府主导、部门协同、社会参与的格局构建，强调法治与社会关心支持的文化氛围营造，立体化打造具有系统性的全面治理格局。
全面治理格局的构建，突出表现在以“基本形成特殊教育优质融合普惠发展格局”为目标统领，站在公共服务视野设计普惠性、可及性、便捷性政策工具和实施路径。如《行动计划》设计提出“开展……融合教育优秀教育教学案例征集”“加强国家教学成果奖特殊教育相关成果推广”“充分发挥特殊教育改革实验区引领作用”等激励型政策工具，以及完善助教陪读人员制度、推进各级特殊教育资源中心建设、“继续实施辅助器具进校园工程”、鼓励职业教育机构加强残疾学生职业技能培训、加强学校家庭社会协同育人、探索人工智能赋能随班就读学生助教陪读、积极建设包容接纳的无障碍校园环境、推动普通中小学（幼儿园）校（园）长和教师融合教育全员培训等建设型（包括能力建设、环境建设等）政策工具，在资源配置、专业支持和数字赋能各个方面交叠综合运用，引领统筹融合教育治理与发展。
三、以《行动计划》为指导研究全面推进融合教育治理的实施策略
中长期发展规划的贯彻实施是一个制度转化为效能的长期过程，需要系列具体政策等相应措施跟进落实。《行动计划》在“组织实施”中提出了实施意见。就全面推进融合教育治理而言，要以《行动计划》为指导，进一步开展研究和谋划。
一是坚持央地协同、适性发展的融合教育治理。政策执行历来存在路径依赖的惯性。《行动计划》所设计的融合教育举措是地方教育政策遵循和落地执行的基本框架和行动指南。但是，我国地区差异显著，各地教育情况复杂多样，宏观政策视野难以精准针对地区差异而提供个性化方案，需要各地在组织实施中，既严格落实国家政策，又充分体现各地适应性和组织活力。《行动计划》以7个维度14个要点的政策安排，用较宏观的政策叙事框架尽可能为各地教育政策创造性组织实施留有探索空间，特别是在激励型和建设型教育政策工具设计方面，为引导各地创新谋划融合教育治理政策落实提供了可能，也为《行动计划》政策举措有效转化为政策效能提供了基础。
二是坚持在党的领导下法治、行政、专业自治与社会参与协同的融合教育治理。组织、结构、文化、规范、习俗等系统塑造决策过程。当前，随着人口总量持续减少和残疾人口数量及类型变化的双重变动，以及人工智能赋能教育的深刻变革，影响、支撑融合教育的各方面资源日趋丰富、复杂。《行动计划》在“组织实施”中，从加强党的全面领导、加强统筹规划和政策协调、完善残疾人教育法律制度，到构建政府主导、部门协同、社会参与的治理格局，提出了组织实施意见。这对增强特殊教育主体发展共识、明确目标、协调资源、形成可持续发展秩序、应对不确定性复杂环境和风险具有重要价值。坚持党的全面领导旨在发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，这是确保中央层级意志转化为实际效能的根本组织保证。坚持法治建设旨在保证融合教育治理持续有序开展、有效规范实施，是保障各方利益和行为合法性的基石。坚持政府强有力的行政系统主导融合教育治理，有利于组织动员力量、统筹协调资源，以绩效评价与过程监督推动融合教育深入开展。坚持专业自治旨在充分发挥各主体在融合教育中的专业力量和积极性，构建“政府行政+专业赋能”良性治理生态，要充分发挥高校人才培养和学科专业支持能力、教师自主探索研究赋能等力量，打造融合教育专业支撑共同体。坚持社会参与旨在充分发挥社会组织、家长、学术团体及其他利益相关方的力量，凝聚全社会对融合教育的理解支持与共识，完善利益诉求表达和沟通机制，形成全社会参与治理的良好结构，筑牢融合教育治理的社会根基。
